羅成的意思就是，如今形勢不一樣了，以前的戰爭都是短期戰爭，征召兵馬，大軍開過去，打幾仗結束，然后各回各家。
可如今不同了，要久鎮邊疆，要消化那些土地，不是一天兩天能夠行的，甚至得需要十年二十年的時間。
所以過去府兵制下的邊疆軍鎮制，已經行不通了，畢竟軍鎮大的不過一兩千，小的才五八百人，如何能夠有效的防御作戰，而要把邊疆的軍鎮駐兵，甚至是邊疆的后備力量動員起來，那些鎮將則級別不夠。
因此羅成才建議在新的形勢之下，于邊疆之地，設立節度使，在邊疆增設鎮、堡、戍，增派兵員，同時派兵軍墾屯田，移民實邊。節度使統邊疆之地，能夠更積極和更靈活有效的鎮守邊疆。
“陛下，如今的邊疆形勢，在吐谷渾、高句麗等平滅之后，大的國與國戰爭已經沒了，取而代之的是小規模的持續性的叛亂之戰。原來那種以幾百人甚至一二千人為單位的鎮戍部署，完全無法適應。”
“我們需要在邊疆之地，建立駐有集中指揮的大軍團軍鎮。而這樣的大軍鎮，必須得是常備型的，如果還是由原來隸屬于各衛府的府兵臨時征調組成，則反應太慢。”
“一支軍隊拉起來，要從各地衛府征召府兵，要從京師各衛將領中選將，動員、訓練、發兵，以及后勤的糧草征召轉運等，這些都需要太多的時間，待這些做好，那些叛亂的敵人早就跑了，那些來劫掠的敵人也已經換了地方。”
虞世基反對。
“我大隋立國之根本便是府兵制，府兵閑時耕種，戰時為兵，如果常年駐扎在邊疆，那府兵豈會愿意？”
這是一個問題。
“陛下，我以為，征召府兵戍邊，可以邊耕邊戰，屯田戍邊。對府兵，可以實行輪戍制或者是移駐制，既然府兵可以入京輪戍，那也一樣可以到邊疆輪戍。只要不是太頻繁的輪戍就行，比如一次兩年期，然后隔多少年再輪一次，在邊輪戍期間，朝廷還可以給予他們的家人錢糧補貼，而府兵在邊輪戍，耕種戍邊，也可以將屯田所出除供軍之外，余者分賞將士，或者給予其它賞賜。”
“哼，你說的倒是輕巧，可如果要給錢糧，你知道這會是多大的開支嗎？”
羅成不理會裴蘊，直接對皇帝進言。
“陛下，遼東之地，我大隋前后三征，耗費了百萬之兵，幾百萬之民夫，以及無數錢糧才拿下，難道就要隨便的再浪費？如果不常駐一支邊軍，那么臣敢說，朝鮮道的五郡不但可能永遠都不能收回來，而且遼東四郡，都有可能重新被侵。我們不能等失去之后，再來嘆惜。”
這句話倒是打動了皇帝。
“羅成，你可有相應的計劃？”
“回陛下，臣以為，邊關之地，必須設立能統一指揮的軍團，這軍團未必是統領一整道，但只需統領邊地就行。如遼東朝鮮兩道，這里是新收復之地，所以當駐一支重兵，可以把現在遼東的五萬一千府兵，皆劃到一起，不過是在把現留守衙門改為節度使衙門而已。”
“而如中南之地、嶺南之地、河套之地、青海之地，這些邊地，都可以設立軍度使，屯駐一支重兵。比如中南之地，現在還未收復，所以可以將整個中南四郡，皆設為節度使轄下，駐派兩到三萬兵馬。”
“而嶺南可以在交趾九真日南三郡，設立一個節度使，在此駐兩三萬兵馬。”
“青海四郡可直接設一個節度使，統兩三萬兵馬常充。”
“那照你這么說，這嶺南道最南的三個郡設節度使，這節度使和嶺南的安撫使誰大？”
一直不吭聲的羅藝道，“那倒也簡單，可以把嶺南分成兩道。”
蕭瑀則道，“對遼東、中南、青海這樣的用兵之地，可以干脆與其它道區分開來，這些道可以設節度使，節度使在安撫使之上，或者干脆只設安撫使，至于觀察使，他行使的是監察之職，不沖突。”
楊廣則在考慮，如果這一步放開，那會不會影響到他的統治。
“陛下，對河北河東這樣的地方，則可以設立使持節都督，統領一郡或幾郡之地，但他需受安撫使節制。”
皇帝思慮良久。
“我覺得這個倒是可行，遼東道和朝鮮道可合為安東道，設節度使和觀察使、安撫使，安撫使管行政錢財，觀察使管監察司法，節度使則位在安撫與觀察之上，掌總軍旅。”
“嶺南道，可拆出一個安南道，以郁林、寧越、交趾、九真、日南五郡列入轄下。設安南節度使和觀察使、安撫使。”
“中南道四郡之地，以及牂柯郡、明陽郡編為云南道，設云南節度使、安撫使、觀察使。”
“以青海四郡，以及伊吾郡，設立青海道，設青海節度使、安撫使、觀察使。”
“以靈武、五原、榆林、定襄四郡，設立漠南道，設漠南節度使、安撫使、觀察使。”
四邊之地，設立五道，各設節度使。
皇帝還特別給四道的駐軍賜下軍號。
安東道的駐軍，賜軍號忠武，估計名字是因為統帥羅成曾經被他授過忠武的謚號吧。
“安東道，賜軍號忠武，節度使羅成！駐軍五萬一”
“安南道，賜軍號靜海，節度使羅藝！駐軍兩萬四”
“青海道，賜軍號昭武，節度使裴仁基！駐軍兩萬四”
“漠南道，賜軍號振武，節度使云定興！駐軍兩萬四”
“云南道，賜軍號鎮南，節度使宇文述！駐軍兩萬四”
邊疆五鎮，總駐兵十四萬七千兵馬。
羅成的安東道忠武軍，兵力最為雄厚，獨擁五萬一千兵馬。
而在這五鎮之外，皇帝還決定在河東設立雁門都督，統馬邑、雁門、樓煩三郡邊兵，駐兵一萬二。
在河北設北平都督，統北平、漁陽、安樂三郡邊兵，駐兵一萬二。
另外嶺南、劍南、隴右等邊地，也設立了幾位總督。
于是天下二百一十七郡，共劃分為兩京三府十三道。
總授兩守三尹五節度使八都督十三安撫、觀察使，二百一十七太守。
蕭瑀的妻子是狐孤太后的侄女，李淵則是孤獨太后的姐妹，因此他跟李淵也是親戚，他向皇帝舉薦李淵接任裴仁基離去后的江淮空缺。皇帝考慮了會，最后看了看羅成，“羅卿？”
“臣以為王世充在江南平叛有功，可授江南安撫使。”
楊廣沒料到羅成不說李淵，卻說王世充，笑了笑，“李淵是你外舅，你也不必如此避嫌，其實滿朝的公卿，不都是聯結有姻。”
話雖如此，皇帝還是對羅成的避嫌很滿意，然后宣布授李淵江淮安撫使，授王世充江南安撫使。
“臣舉薦封倫出任安東安撫使，舉薦李百藥任安東觀察使！”虞世基舉薦了兩個人去安東，而羅成知道，這兩人都是虞世基的人，都曾在他手下擔任過內史舍人，這是要給他摻沙子了。
“羅成，你覺得如何？”皇帝問。
“臣不敢置議，此事但由皇帝裁決。”
皇帝微微一笑，“封得彝和李百藥二人都很有才情，皆為干吏，朕都許了！”