郡縣制從戰國時期就存在，到了始皇帝橫掃八荒六合一統天下后，是始皇帝為了中央集團才廢除戰國很平常的封國、封君，全面使用郡縣制。

到了劉邦建立漢帝國，他雖然稱帝卻不是實力最強，哪怕是韓信當時的軍事實力都要比他強不少，更不用說還有彭越等等的一些諸侯王，也就繼續搞分封制。

劉邦晚期使用各種手段消滅那些異姓諸侯，連一直幫他的韓信最后都死在了婦人之手，可漢帝國并沒有廢除分封制，只是搞了異姓不為王。

分封制得到遏制是到了劉徹時期，但他也沒有全面廢除分封制，只是用推恩令將各王爵和諸侯的封邑不斷分割。

到劉秀再建漢帝國，他倒是很理智沒有大肆分封眾臣，是搞了多少戶侯的制度，這些諸侯只有收益權而沒有管理權，不過對宗室劉姓卻繼續執行漢初的分封。事實也證明宗室分封的用處，多少次就是因為劉姓的王爺實力不弱，等待皇帝沒有子嗣才能成為替補，讓江山沒有換姓。（東漢封王的宗室都是皇位繼承人來著）

劉彥當然會對自己的子嗣進行封王，也會給予該有的封邑，考慮到的就是諸如漢帝國的延續問題，只不過本土不會選擇出地皮來分封就是。

對于異姓是不是要封王上面，劉彥也有過長久的思考，得出的結論是不能存在異姓王，并不全是擔憂有了異姓王會一家江山不穩。那些沒有異姓王的皇朝又有哪個是真的千秋萬載？還不是該滅亡的時候就滅亡了。

劉彥不打算分封異姓王的道理很簡單，任何國家都有自己的規則，開國之君對待國體的維護更是要慎之又慎，既然是叫漢國，某些制度上延續先漢的政策很有必要。

不分封異姓王，卻是可以對有功之臣進行封侯，現如今漢國就有十來位侯爵，只不過都是亭侯，最多也就是享有五百戶，少的只有一百戶。

漢國的那些亭侯是延續東漢的政策，沒有治理權只有收益權，不但是東漢這樣，后面的各個朝代基本上也是這樣，有些朝代則是給了封邑治理權，但是很少見。

在真的全面恢復漢家舊土之后，劉彥會在“基本盤”之外選擇地皮給予諸侯，到時候那些地盤將會給各諸侯治理權。不但是治理權，他還會給予定稅權、征兵權、建軍權，只會限制立法權和外交權。

劉彥眼中的“基本盤”并不是西漢或東漢時期的漢家舊土，至少是天朝時期的版圖，甚至是一些地區也會被算到“基本盤”里面，比如朝1鮮半島、新西伯利亞、越南全部、倭列島全部、澳大利亞全部、中亞阿拉伯地區。

那些會被算在“基本盤”的地區，有些是戰略地位非常重要，有些則是資源無比豐富，有了那些地區就等于是掌握未來。

劉彥會去重視中南半島，是目光已經看向了后世的阿三地盤，他就是想將那里作為第一個用來瓜分的盛宴，不但是會讓各家族去撒歡，等待漢軍進入西域就該從西域南下，到時候占下地盤就能分封諸侯。

漢國的地盤會越來越大，該怎么來劃分行政區需得慎重再慎重，至于目前為止華夏先輩使用過分封制和郡縣制，后面增加了州這個行政單位。

要是看華夏古代的行政區劃分，會發現都是廣而治之的現象，比如一個州牧管理著上百萬平方公里的土地，州牧之下有郡守也是各自管著數十萬平方公里的土地，一個縣令就要管數萬人。

古時候的縣令之下還有縣丞，再來就是縣尉，其后有六曹，再加上游徼、有秩、嗇夫這些行政人員，縣級單位的公務員也就數十人，他們面對的卻是數萬人。

縣之下還有鄉，鄉設立三老。鄉之下有里，設立里正。里之下有亭，設立亭長。

可以說，古時候一名公務員需要面對的可能是數千人，在法制嚴苛和地方豪強現象不嚴重的時候，政令自然是能下達至底層，可事實也證明后面政權僅是到了縣一級，地方是被把持在鄉紳手中。

劉彥的記憶中，對地方管理最沒有權力的是有明一代，那并不是皇帝自己傻了，是被那些所謂的讀書人慢慢架空，等待要收回又遭遇到前所未有的阻力。

有明一代的縣一級規定收多少稅，然后是地方的鄉紳幫忙從百姓那里收稅，官府制定是多少稅，通常到了鄉紳收稅的時候就要加上數倍的稅。

另外，有明一代在有功名之后可以享受不繳稅和服徭役的特權，鄉紳一邊對百姓加以重稅，一邊是威逼利誘百姓將自己的土地納入鄉紳名下。而能夠在有明一代當一名鄉紳，實際上都是有功名才行。

對了，朱元璋時期是要舉人才得以免稅，并且免稅也是有田畝限制，可不是成為舉人就完全不用交稅。秀才都能免稅，是那一群讀書人自己搞的潛規則，搞著搞著連免稅限額都被搞沒了。

劉彥一開始搞退伍兵源入鄉成為公務員，是為了收買軍心，后面涵蓋了對傷殘士兵的照顧，一搞下來卻發現有助于對鄉間的掌控，也就長期執行下來。

現如今的漢國，只要是有人群居必然有退役的將士，他們充斥著基層各崗位，尤其是以游徼的數量最多。受限于漢國沒有多少讀書人的關系，只要是有知識也很大幾率會被任命為某個縣的縣令。

連縣令都能當上，縣丞之類的官職更是不在話下，這個也是一些專職文官最為郁悶的一點。

不過，話又說回來，漢國也沒有規定文官不能轉武職，也只有那些對自己上戰場不抱信心的人才會郁悶。畢竟現在就是一個文武不分家，只要夠本事想上馬為將下馬為相并不被限制的年代。

軍方退役人員到鄉間成為基層，他們這些比普通百姓更有國家和民族觀念的人可以對民間施以很大的影響，同時也是加強國家對鄉間的控制力，對于有些人不爽的是這批人限制了他們的伸手。

一直是巡視隊伍到了襄國，劉彥還在琢磨應該怎么來確定行政區的劃分，他入住宮城立刻召集眾大臣。

“亭之上有里，里之上有鄉，鄉之上有縣，此為郡縣制之基礎。”桑虞出身世家大族，本身就有很堅實的文化底子，身在高位肯定也沒少觀看典籍，對于郡縣制肯定不陌生，幾句話就將郡縣制的體制講了個大概，后面才說：“先漢比秦疆域更大，早期缺乏地方官員，難以辦到如秦將行政權利下到基層，后又置州一級。”

西漢早期是執行無為而治，就是放任縣以下自行發展，不搞頻繁征發徭役的事，用最大的程度做到讓百姓休養生息。漢孝文帝和漢孝景帝統治期間，漢帝國的確從爭霸時期的破敗，還有后面的清除諸侯以及呂氏之亂中恢復過來，人口也是在那一時期增漲最快。

一直是到劉徹開始收攏權力之前，漢帝國的鄉野基本就是各種游俠撒野的歡樂園，在鄉間游俠的話可是要比官方人員有用得多。對于劉徹這么一個強硬的皇帝來說當然不允許，搞了幾次針對游俠的“嚴打”，才算是將鄉野的控制權重新歸攏到官方。

對了，“州”這一個行政單位就是在劉徹當政時期搞的，背景是為了加強中央集權。他在元封五年（公元前一零六年）首創部刺史制，將全國分為十三個監察區。監察區的名字就取名為州，一州的最高長官叫刺史。除十三個州之外，另在三輔（京兆、右扶風、左馮翊）、三河（河內、河南、河東）、弘農七個郡設立司隸校尉部。所謂的司隸校尉部是與州同級，由中央直轄，主管京師附近地區，與十三個州合稱十四部州。

“州”雖然是西漢時期搞出來，但西漢的州只是監察區，還不是真正的行政區域。真正的行政區域還只是郡、縣兩級，郡太守直接與中央政權聯系，不必通過州一級。

州是到了東漢末年才由監察區真正變為行政區，成為郡以上的一級行政區劃，形成州、郡、縣三級制。全國仍為十三個州。這個制度前后延續了四百年左右的時間。

蔡優拿疆域圖去找劉彥本身就是與眾同僚商議過的事情，之前是做了很多的史料查閱，更沒少進行溝通，不可能不知道州成為真正的行政區是在什么歷史背景之下。

東漢末年之所以州變成真正的行政區，是經過黃巾之亂，中央的權威是下降到歷史的谷底。州變成了真正意義上的行政區，恰恰就是后面各諸侯并立的主因。

“臣以為，可以將州的轄地縮小一些，劃分出更多的州。”桑虞的建議是建立在避免出現某個州實力過強的前提。他見劉彥依然專注聽著，就繼續說：“或可兩三個郡設一個州？”

劉彥很滿意眾臣的態度，為了避免地方實力過于膨脹，行政區肯定是不能太大，該是在合理的前提下盡可能地縮小。

事實上到南北朝時期州的范圍就一直減小，會這樣當然是中央憂慮州的范圍過大形成不穩，于宋（劉裕）和魏（北魏）南北對峙的時候，當時南北合計起來就增加到將近六十個州。到南北朝末期，州更是達到了夸張的三百多個，實際上這個時候的一州之地都沒有先漢的一郡之地大。

“要不，就廢除掉州？”徐正見所有人看過來，大大咧咧地說：“直接恢復到秦時的郡縣二級制，不就得了。”

那一刻，蔡優和桑虞直接用手捂住額頭，庾翼等人是面面相覷，劉彥則是依然面無表情。

別說，到了楊廣統治大隋時期，州還真的就被廢除，又恢復到秦帝國的郡縣二級制了。

“看我做什么？”徐正理所當然地說：“先漢末期設立州，搞了個州牧各自擁兵自重，才有了后面的諸侯割據和亂戰。殺來殺去最后中原成了胡虜的牧場，不廢棄留著再重現諸侯亂戰的局面啊！”

這一刻，就是有再多的話誰也說不出來，州的轄地太大，還真的是實打實的隱患。

劉彥倒是想到一個解決的辦法，就是軍政分離，但實際上依然是治標不治本。他甚至都知道無論行政區怎么劃分，只要統治者搞得天怒人怨，怎么劃分行政區都無法避免野心之輩增強自己的實力，體制就是最大限度防止出現那種情況罷了。

現在搞軍政分離？那是真的在搞文武分家，以后從文就只是從文，該從武就一頭陷在從武之上，再有和平的時間久了，勢必是武將的地位一再降低，免不了就是兩宋和有明一朝的那種局面，文官肆意爬到武將頭上拉屎撒尿，那可別怪武將不賣力，甚至是國戰爭先恐后投降敵國。

想要最大限度的中央集權，真真就不需要“州”這一個行政單位，真正意義上恢復秦帝國的郡縣二級制的確是一個好選擇，前提是有足夠多的行政人員。

看各朝各代，真的就是秦帝國對國家基層的掌控力最高，但也僅限于忠心于中央的行政人員足夠，后面滅掉六國，大批的六國人員為官，他們一旦對中央沒什么歸屬，哪怕是郡縣二級制也是玩不轉了。

所以了，劉彥該選擇的是什么樣的行政區體系能夠最大程度減少風險，可實際上最重要的還是官員和百姓不和中樞離心離德。

后面的朝代先后將州的范圍不斷縮小，甚至是出現廢除州這一級的事，這樣做肯定是有道理的劉彥一邊看著徐正以一對多的互懟，一邊想著：廢除州這一個行政級別既然有道理，那就廢除掉。

真實而言，劉彥還是比較習慣現代的行政區劃分，但他知道每個時代都有適用于自己的制度，只能是用無數先人吃過的虧來當教訓，真不能生搬硬套，要不然他對現代軍制最習慣，怎么就沒直接搬過來。

后面眾臣的爭論有了結論，那就是取消掉州這一個行政級別，可又陷入該不該恢復秦帝國的郡縣二級制的爭論中去。